新中国成立后的较长时期内，中央和省市级政府采取了高度集中的计划经济体制、并在这个体制下逐渐发展健全了由市、区。街道、居委会组成的城市行政管理系统，人们称之为“两级政府、一级管理”。1992年，邓小平同志“南方讲话”发表后，我国沿海地区大城市对外开放和经济体制改革快步走向深入，社会结构和人们的生活方式也发生了急剧变化，传统计划经济体制下形成的城市基层行政管理系统，与新形势下城市社会管理要求不相适应的问题被首先提了出来。上海是我国受传统计划经济影响十分严重的城市，大中型企业集中，以劳动密集型的制造业、纺织业为主。因此，越是加大改革开放的力度，所面临的困难就越多，不仅涉及经济领域和行政领域，还涉及到就业、教育、住房、社会保障体系等方面，大规模市政建设带来的城区管理任务也日益加重。
1998年，我国开始实施国有大中型企业三年脱困的计划，这个计划使国有大中型企业经营管理体制的改革和产品结构的调整进入了一个崭新的阶段。但随之出现的一个突出问题是：下岗人员的数量不断增加，许多人的关系归属到了他们所居住的社区，社区因此成为就业、社会稳定等问题比较突出的地方。
另外，我国计划经济体制下大中型企业“政企不分”的问题，在职工社会生活的方方面面也都有反映。比如职工及其直系亲属的房子、医疗保险、养老直至亡故的追悼会都是企业管理的，一定级别的干部还有与其职位相应的车子和津贴，甚至个人的婚姻都要被过问等问题。我把此类单位的统管叫做“单位包干制”。这种“单位包干制”使企业职工在社会生活方式上很少与传统社区联系。以我个人为例，当我有了工作单位以后，我的衣食住行和医疗保险等都要靠单位来解决，在凭票供应时期更是如此，直到今天还有一部分是靠所属单位的。我在日常社会生活中碰到问题，只需与“管”我的单位联系就能得到解决。我想长期在“单位包干制”工作的职工多少也都养成了“依赖”的习惯。事实上，这种管理会随着我国企业越来越从属于市场经济，政府职能越来越与企业分开而日趋减少，许多以前由单位经管的事将逐步移交给“社区”，社区建设和管理的任务将变得非常艰巨。
社区逐渐承担起解决居民各种困难的任务，这是从“单位包干制”到“社区服务制”的转移，包含了人的生老病死。衣食住行，对涉及的人来说，可谓是革命性的，因为他们失去的优惠和待遇几乎涵盖了他们的全部日常社会生活。
从行政工作角度来看，过去的行政部门有条块分，而市民生活上的问题主要是由单位的相关部门解决的。现在情况不同了，过去“条”上的许多职能转到了“块”上，因而市民的许多问题要由社区来处理。这个转移增加了当前社区工作的困难性和复杂性，因此也突出了社区建设的紧迫性和重要性。我在与徐汇区天平街道和宝山区松南镇一些基层干部座谈时，了解到当前社区工作中的一个重要问题是，社区的责任在无限地扩大，而社区的权利却不明确。事实上，无论是领导社区工作的人，还是社区的具体管理人员，他们对社区与街道管理上的区别还都不太清楚，这样，就出现了“社区是个筐，什么问题都往里装”的现象，而这种现象使得社区干部的管理工作日趋繁重，困难越来越多。所以，他们迫切需要一套相应的解决办法。
现在的社区服务制，实际是要社区来解决居民日常生活中提出的问题。但社区的实际能力有多少呢？根据社区目前的综合实力，我觉得社区服务制的首要任务是要动员更多的社会力量，进而组织广大社区居民学习并参与社区生活的自理。社区生活自理就是让越来越多的居民自己来协调和管理他们在社区里的各种关系，从而在社区内创建一个适应于我国当前市场经济的、贴近居民具体生活和满足居民日常需求的服务系统。简单地说，这种社区服务制首先要培养和提高社区居民既服务于自己，又服务于社区的意识和能力。它的完善过程将是社区居民一起建设一个守望相助、尊老护幼、知礼立德的高尚精神文明的过程，也是共同营造一个和睦成风、安居乐业、其乐融融的美好生活环境的过程。